（来源：上海交大上海高级金融学院）
近日，中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇管理局和上海市人民政府联合发布《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》（简称《行动方案》），提出到2035年将上海建设成为离岸、在岸高水平统筹协调发展的战略枢纽。《行动方案》涵盖浦东离岸金融试点、账户管理、数字人民币、自贸离岸债、离岸外汇交易、财资中心、离岸金融法治体系等多个方面，是我国系统推进离岸金融体系建设的重要文件。
对此，高金智库副研究员李溦对话上海交通大学上海高级金融学院金融学教授、汇付天下讲席教授张春，对《行动方案》的主要内容展开深入解读。张春教授长期深耕人民币离岸金融体系、高水平制度型开放等研究领域，他曾提出以“本币跨境支付+境内离岸金融体系”模式替代资本账户自由可兑换的金融开放思路。在他看来，《行动方案》的推出有哪些值得关注的新变化？当前的离岸体系建设反映了怎样的金融开放模式？可能面临哪些核心的挑战和难点？
*本文根据采访稿整理而成，较原文略有增删。
]article_adlist-->Q:《行动方案》提出，到2027年初步建立离岸金融制度体系，到2030年末逐步形成相对成熟的离岸金融制度和法治体系，到2035年成为离岸、在岸高水平统筹协调发展的战略枢纽。您如何理解这份文件的战略意义？与此前自贸区金融创新、跨境金融改革相比，这次有哪些值得关注的新变化？
张春：离岸金融体系建设是中国近些年正在推进的创新型制度建设。习近平总书记早在2019年就对上海作出“统筹发展在岸和离岸业务”的重要指示，此后出台的《浦东引领区意见》正式明确了“构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系”任务。然而，从国际经验看，典型的离岸金融市场（如欧洲美元市场）多由市场自发形成，而非政府主导。我国却选择在上海这个境内地区主动推动离岸体系建设，这种发展模式又被称为“境内的离岸”。《行动方案》最大的变化体现在，它将“金融强国”战略从概念转化为具体措施。和此前的自贸区金融创新、跨境金融改革相比，《行动方案》具有推进时点明确、步骤紧凑和目标细化等特征。
《行动方案》传达出金融强国建设任务紧迫的信号。当前，全球经济格局、国际货币体系和金融治理体系正经历重大调整，这对中国在金融领域的全球战略布局提出了迫切的需求。金融强国的发展需要依靠高水平开放的金融体系。当前，我国在岸市场尚未实现资本账户完全开放，在岸市场直接承担高水平开放的风险较大；而传统的资本账户可兑换开放模式依赖美元或欧元体系。与此同时，金融强国的六大金融体系仍普遍存在短板，直接对外开放不仅存在竞争力不足的问题，金融开放相较于经济开放本身也存在更高的风险。
因此，通过在境内设立离岸“金融特区”，类似于当年的经济特区，在境内相对封闭的场景下，开展更高水平开放的制度探索和产品试点，重点解决中国金融体系“大而不强”的核心短板，故发展要义体现为“建体系”，具体涵盖宏观调控、金融监管、金融产品、金融市场、金融机构和金融基础设施在内的六大体系。相较于在岸金融体系的直接开放，此举也能够更有效地隔离风险。最终目标体现为在岸和离岸体系的统筹，共同实现高水平的制度型开放。
”
]article_adlist-->Q:《行动方案》的意义不只是上海的国际金融中心建设问题，也反映了国内通过打造“境内的离岸”为金融强国战略提供关键抓手，最终实现带动整个金融体系完善的目的。那具体来看，六大体系应如何建设？《行动方案》对各个板块分别作了怎样的部署？
张春：本次《行动方案》对六大金融体系都有覆盖，对金融产品、金融市场、宏观调控和基础设施等体系的描述较为具体，对金融机构体系提出了深化研究的要求但没有提出具体内容，对金融监管体系的描述则相对偏原则，后续也有待相关部门出台相关细化规则。
第一是金融产品体系。《行动方案》首批试点业务提到了至少五类离岸金融产品。一是离岸贸易金融产品，主要包括国际企业的应收账款、票据等贸易金融业务；二是自贸离岸债，去年正式重启，目前处于试验和初步推进阶段；三是离岸再保险，属于需要在离岸场景下开展国际竞争的业务；四是财资中心的资金管理，因为上海有很多跨国公司，离岸金融体系可方便国内母公司对境外子公司采取财务安排。五是非居民个人金融，境内的离岸人民币中心也可便利境外个人投资者来配置人民币资产。
第二是金融市场体系。《行动方案》提到了要在上海自贸区开展离岸人民币外汇交易试点。目前，央行已授权6个银行参与。人民币汇率现有离岸和在岸两个价格，有时不联动甚至出现离岸价格误导在岸的状况，影响人民币定价权。因此，在离岸设立人民币外汇交易中心不仅有完善市场功能的考虑，也有宏观调控的考量。
第三是宏观调控体系。刚才提到离岸外汇交易试点也体现了宏观调控的职能，更直接的宏观调控安排《行动方案》没有直接提到，但潘功胜行长在陆家嘴论坛介绍了，就是创设境外央行债券回购工具——境外央行或国际金融机构持有人民币债券后，中国央行可通过相关回购安排提供流动性支持，这也是离岸人民币流动性调控的工具。
第四是金融监管体系。《行动方案》专门设置了“离岸金融监管和风险防控”章节，但相对偏原则。这部分很关键，但在方案层面难以具体展开，如机构准入、产品发行和托管模式等领域都需要制定专门的规则。另外，监管也要实现高水平制度型开放，这就需要在规则、规制、管理和标准方面对接国际高标准。虽然不是所有的国际规则都适用，但中国还是有很大的学习空间，特别是偏微观的审慎监管和具体业务规则。
第五是金融机构体系。《行动方案》提到“研究设立离岸银行等离岸金融机构”，未来离岸银行可能不只是现有在岸银行的分行，可能会有专门的离岸银行。美元体系在全球有强大的金融机构支撑，中国也需要有具有国际竞争力的离岸金融机构。目前，境内机构对国际化的离岸业务不熟悉，在岸的金融机构也需要走出去。同时，离岸也要吸引境外机构参与，以体现全球化的特征。
第六是基础设施体系。金融基础设施包括支付、结算、托管、账户等，这些我们已有跨境或离岸相关的探索经验，如支付结算领域的CIPS（人民币跨境支付系统）等。这次还专门提到很重要的基础设施是数字人民币。去年陆家嘴论坛推出了数字人民币国际运营中心，今年有了《离岸行动方案》，数字人民币的国际运营在很大程度上要和离岸场景进行结合才会有更大发发展。
”
]article_adlist-->Q:您刚才提到，不同的业务都需要有专门的规则，但是否有适用所有业务的普适规则？《行动方案》多次提到制度型开放，您曾提出，高水平制度型开放不等同于资本项目自由兑换。那么衡量金融高水平开放，最重要的标准是什么？当前的离岸体系建设反映的是怎样的金融开放模式？
张春：所谓高水平制度型开放，中央文件的解读是在规则、规制、管理、标准等层面对接国际的高标准。这里的关键问题是，是否所有的国际规则都适用我国？在我看来，在参考国际经验时，我们也需要有自己的衡量原则。
从理论角度看，好的原则或目标应该是“安全、高效和普惠”。金融强国最终的目标就是要帮助中国企业和居民获得安全、高效和普惠的金融服务，而金融开放的最终目标就是帮助中国企业和居民安全、高效和普惠地在全球配置资金和资本，这应是所有规则制定的出发点。
从实务角度看，体系是不是高水平的还可以有更具体的衡量方法——即是否具有国际竞争力。离岸人民币的产品、金融机构和基础设施体系都需要有全球竞争力，而这个竞争力最终体现为全球的企业和居民会不会选择使用这些体系。
《行动方案》所推进的离岸体系建设，反映的是不同于传统自由兑换的金融开放新模式，我把它概括为“跨境本币支付+离岸人民币体系”模式。在岸最早遵循的是IMF推行的资本项目自由兑换思路，解决的是企业和居民境内兑换的问题，但没有建立人民币体系。企业将人民币兑换为外币后，仍然要依赖外币的支付和产品体系来获得跨境的金融服务，这在安全性上会有问题。后来，中国开始探索跨境支付的新金融开放思路。中国09年就开始建人民币跨境支付体系（CIPS），便于企业使用人民币进行跨境支付。但人民币通过支付渠道出去后，境外对手方因为缺乏可投资的人民币产品，又会将人民币换回美元，这也带来离岸汇率影响在岸汇率的状况。而当前我国正在做的金融开放实验，是在推进跨境支付便利度的同时，在保障金融安全的前提下，建立整套离岸人民币金融体系。这不仅需要支付体系等金融基础实施，还需要产品体系的跟进，也需要有金融机构来运作这些产品和服务。在构建了高水平的离岸体系后，最终目标是要和在岸人民币体系打通，真正实现为中国企业和居民提供境内外一体化的，且满足安全、高效和普惠原则的人民币金融服务。
”
]article_adlist-->Q:刚才您提到自贸离岸债，为什么这次将自贸离岸债作为首批去推的产品？与香港的点心债相比，有什么不同？
张春：原来的自贸离岸债又称“明珠债”，首单自贸离岸债于2016年在上海自贸区发行。后来出现城投公司为规避境内监管借道发债的现象，引发套利担忧，相关发行在2023年下半年被叫停。去年重启的自贸离岸债强调遵循“两头在外”原则——发行主体在境外（含自贸区内注册企业）、募集资金用于境外，以人民币发行。上海人大去年底还专门制定了《上海市浦东新区自贸离岸债业务发展若干规定》，用以规范自贸离岸债业务。之所以将自贸离岸债纳入试点业务，除了已有发行经验外，还因为债是很宽泛一类的金融产品，应用场景广泛、期限可长可短、债券类型多样、品种覆盖面广。
香港是国际金融中心，也是全球最主要的离岸人民币中心，点心债已具相当规模。但香港金融体系本身锚定美元——港币实行联系汇率制度，发行需有100%美元储备支持。虽然点心债也以人民币计价，但其依靠的金融基础设施体系如托管等还不是人民币体系，虽然很早就有人提出来要在香港建设离岸人民币市场，但在宏观调控和监管协同方面，香港与在岸之间的协调存在难度。上海的优势相对明显——包括银行间市场、上清所在内的各类人民币金融要素市场和基础设施，无论从宏观调控还是监管协同的角度看，在上海建设离岸人民币债券市场更便于在岸与离岸的协调。
”
]article_adlist-->Q:《行动方案》提出，支持FT账户开展离岸金融业务，发挥OSA账户作用。如何理解FT账户和OSA账户各自的定位和分工？
张春：离岸与在岸的风险隔离依赖账户而非地理位置来实现——金融是账户层面的概念。因此，不同的账户体系直接决定了风险隔离的效果。
为何会有不同的账户体系？FT账户是十多年前上海自贸区设立时推出的金融开放制度试验，虽然旨在和在岸实现风险隔离，但也有资金渗透的相关制度安排，企业可同时在境内和自贸区分别开立账户。我之前提到，离岸的高水平开放需要实现完全的自由兑换，但如果没有充分的风险隔离，就不敢开放。如果离岸账户对在岸账户的渗透通道开得太大，这就意味着离岸市场和在岸市场打通了，风险就难以控制了。而OSA作为离岸账户和在岸是完全隔离的。
但离岸金融体系建设的最终目标是要和在岸打通，所以保留两类账户是合理的。但在我看来，打通应该循序渐进，最开始应该完全隔离。离岸要实现真正的高水平开放，关键在于管住“二线”。目前FT账户在二线也应当管得更严，通道限额应设置得更低。随着未来离岸体系逐步完善，离岸人民币体系真正搭建起来，产品和业务等真正具备国际竞争力之后，FT账户的阀门可以逐步打开，进而在联通在岸方面发挥更大的作用。若在体系尚未充分完善之前打通，离岸和在岸之间就没有风险隔离，只会带来更多的套利风险。
”
]article_adlist-->Q:所以，现在最关键的问题是要把离岸市场先做起来。刚才您也提到了数字人民币、外汇交易等，这些金融基础设施应该发挥怎样的作用？
张春：随着区块链、AI等技术的发展，全球金融基础设施正在发生根本的变化。美国正通过立法推进稳定币发展，香港也已出台相关条例。这些动态也推动新的账户体系的产生，包括分布式账本、联盟链和智能合约等。中国如果在离岸仍沿用传统电子化体系就落后于国际进展，因此应直接采用最新的思路。
中国目前没有稳定币，但有数字人民币。数字人民币是央行数字货币，早期定位于M0（数字现金），仅具备现钞功能。2025年底，中国人民银行出台行动方案，明确数字人民币将从“数字现金时代”迈入“数字存款货币时代”。未来还有可能进入数字资产时代。然而，国内支付工具（如支付宝、微信支付等）已经很发达了，数字人民币哪怕具备存款功能，在境内也难以落地较多的应用场景，但在跨境场景潜力却很明显。美国正通过稳定币扩大美元使用的地盘和巩固美元的国际地位，如果数字人民币不在境外推广，将失去这部分的市场份额。
数字人民币国际运营中心设在上海，就是要和离岸金融体系深度结合，在国际市场发挥作用。《行动方案》明确提出依托该中心来建设和运营数字人民币跨境、离岸和区块链基础设施，稳步促进数字人民币在离岸业务中的应用和场景拓展。对此，离岸产品体系甚至可以考虑直接搬到链上，如自贸离岸债就可以实现代币化，直接用数字人民币来支付和结算。
但也需要考虑到数字人民币在国外存在接受度的问题。数字人民币依托央行的账户运营，这也意味着终端用户的信息可被穿透。对此，我的建议是，可以引入非央行发行的人民币稳定币作为央行数字货币的补充。境外用户可通过人民币稳定币进行交易，相关信息由发行机构按当地监管和法律进行处理，人民银行不直接穿透。这种安排不仅兼顾了境外数据本地化要求，又能扩大人民币的国际使用范围，同时有助于缓解境外用户对隐私和数据主权的担忧。
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]article_adlist-->Q:最后请张老师总结下，您觉得实现《行动方案》展望的时间节点和阶段目标难度如何，可能面临哪些核心的挑战和难点？
张春：上海国际金融中心建设过去主要从在岸人民币自由兑换的方向去推进，刚才我也提到了在岸直接推动高水平开放难度和风险较大，所以以前在推进时很难提出具体的目标。这次《行动方案》推动的构建离岸人民币体系是相对更好的模式，提的目标也相对具体。特别是五类离岸人民币产品的落地把握较大，部分也已具备试点经验，但成功的关键在于这些产品落地后是否有人使用，是否具备竞争力？离岸体系最终能否和在岸市场打通整合为战略枢纽，这不仅取决于我们自身的建设进展，还取决于国际形势的变化。美元体系有很强的惯性和竞争力，对中国的挑战还是很大的。
我觉得最大的挑战是认知问题。美元的离岸市场主要不是政府推动的，而是经过几十年的演化起来的体系。中国要在境内主动打造离岸人民币体系，不仅社会公众不了解，很多财经专业人士也对此缺乏认知。要建立认知层面的共识，还需要对国际货币体系理论有更深入的研究，尤其从制度经济学的角度去研究。因此，我鼓励更多中国的经济学家聚焦金融开放领域的核心问题展开探索，推动国际金融学的发展和中国自主金融知识体系建设。
另一个挑战是，以往中国的金融改革大多都有国际经验可参照，这次是全新的制度探索。国内希望将离岸体系建设作为高水平制度型开放的抓手，但要实现高水平开放，哪些制度应该学习发达国家、哪些应该有中国特色的考量，如何衡量和界定都存在难度。我们很可能因为缺乏对国际经验的分析和了解或是存在思维惯性，将过去在岸的经验和做法照搬到离岸，这就违背了离岸体系建设要达到高水平制度型开放的初衷。
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内容来源｜高金智库SAIF ThinkTank
图片来源｜千图网
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